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两会之声(三十一):全国政协常委马大龙:关于农业转移人口市民化的几点意见
发布日期:2017-03-15 浏览次数: 字号:[ ]

  2014年国务院颁布的《关于进一步推进户籍改革的意见》提出,取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口,统一登记为居民户口;到2020年全国努力实现1亿左右农业转移人口在城镇定居落户。2016年9月,国务院办公厅颁发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》,进一步明确了总体要求、基本原则、主要目标和具体措施及其牵头单位。目前,全国各省市均已出台户籍制度改革方案,普遍取消农业户口与非农业户口性质区分,同时提出要完善本地区的居住证制度,建立、推进积分落户政策。这一政策的实施,将对我国户籍制度改革产生重大深远的影响。但目前从我们今年调研结果分析,由于当前面临经济下行压力加大、农民工就业不稳定、地方财政吃紧、土地制度改革滞后、农民城镇落户意愿不强、公共服务缺口大等诸多因素叠加,在短时间内实现较大规模的“农转非”可能会带来一些问题,值得警惕。

  1.各省份近期出台的户籍制度改革方案,多数设定了“农转非”的量化指标,仅根据16个省公布的到2020年农业人口落户城镇人数(广东1300万、山东1000万、河南1000万、河北1000万、陕西1000万、四川800万、广西600万、湖北500万、内蒙400万、山西360万、贵州300万、辽宁300万、吉林200万、新疆135万、海南80万、青海40万)就达到9015万,如果加上其他省市数字,可能会大幅度超过全国1亿农业人口落户的指标。这样大规模,短时间的农业人口市民化是否能够按期真正实现值得商榷,是否会对社会稳定带来冲击也需要关注。此外,从经济层面来看,据中国社科院发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》测算,目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。照此推算,仅这16个省就需要公共财政支出约11.7万亿元,在未来几年经济下行压力加大的情况下,如何落实农业转移人口公共服务支出是摆在面前的关键问题。

  2.调研结果表明,农业流动人口落户中小城市的意愿并不高,大部分人“不愿回农村、不想转户口”。而北上广等特大城市由于控制人口,均设定了很高的落户门槛,让广大农民工望洋兴叹。如何真正实现农业流动人口自觉自愿地到广大的中小城市落户,是摆在地方政府的一道难题,需要大量的基础性工作,单靠行政命令和层层下指标是行不通的。

  3.根据公安部近期数据,自2016年1月1日《居住证暂行条例》施行以来,全国25个省区市出台了贯彻实施办法。2016年全年共发放居住证2890余万张,取得重要进展,但仍存在覆盖率偏低,各地进度不一的问题。此外,调研中发现,各地有相当比例的流动人口,虽然实际居住半年以上,但不符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读的条件之一,如没有与企业签订劳动合同,在居民自住房租住等,被排斥在居住证制度之外,不利于城市管理。

  3.出于社会稳定考虑,现阶段户籍改革规定,“不得以退出土地承包权、宅基地使用权 、集体收益分配权(三权)作为农民进城落户的条件”,在“三权”有偿退出渠道不畅的条件下,上亿的“农转非”人口既享受城市户籍人口的公共福利,又享受农村的“三权”,容易形成新的社会不平等,造成城市和农村中新的社会矛盾,也不利于农业现代化和集约化生产。

  建议如下:

  1.建议中央政府统筹分析指导各省市根据自身经济社会发展结构,实事求是地设定农业人口市民化的目标和时间表,对农业人口市民化的成本进行基本预判,在地区发展、产业布局、财政转移支付、公共服务建设等方面进行顶层设计,量力而行。避免急功近利、层层压指标、人为推高城镇化率数字。按照国务院《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》第十八条提出强化专项检查的要求,建议中央政府在强化督导检查力度时,特别要重点检查农业人口市民化公共服务全覆盖情况,减少城镇化率的水分。

  2.从中国国情出发,户籍改革是一个长期复杂的过程,需要与其他各方面的综合改革配套和衔接,特别是土地、社保、教育、医疗、住房、养老等制度的改革;需要与经济、社会、文化发展同步,上亿农民的真正融入城市化可能需要几代人的时间,不应急于求成。与户籍制度改革相比较,目前应更加重点地推进作为户籍制度改革过渡阶段的居民证制度,建议进一步放宽居民证发放条件,争取常住流动人口居民证的全覆盖,并结合各地实际条件,逐步扩大居民证持有人的公共福利和社会权益,增加“含金量”和“吸引力”,为农业人口的真正市民化创造条件。建议中央政府发文,要求各地出台新的城市公共服务项目时,不再与城镇户籍挂钩,尽量全覆盖本地常住人口,逐步剥离户籍附加的福利,还原其人口登记和管理的职能。

  3.加快推进土地制度改革,推进农业转移人口自愿有偿退出“三权”的改革,在政策层面,应优先对退出“三权”的农业转移人口办理城镇落户手续。

  4.随着我国农村经济社会文化生态的发展,少数城里人到乡村落户的所谓“逆城市化”现象已经出现,这应该看作是社会进步的表现,并出台政策加以鼓励。例如,可以探索农业转移人口“三权”,特别是宅基地使用权与“非转农”人口的城市住房置换政策,建立人口双向流动机制。

  (马大龙在2017年全国政协上的提案)

  




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